Решение Челябинского областного суда от 22.09.2014 по делу N 3-75/2014 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Порядка предоставления государственным гражданским служащим Челябинской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 17.09.2009 N 227-П>

ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 22 сентября 2014 г. по делу № 3-75/2014

22 сентября 2014 года Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.,
при секретаре И.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Челябинске в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению прокурора Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта Правительства Челябинской области и

установил:

прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта Правительства Челябинской области и просил признать противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4 Порядка предоставления государственным гражданским служащим Челябинской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 17 сентября 2009 года № 227-П в редакции постановления Правительства Челябинской области от 19 февраля 2014 года № 32-П, обязать Правительство Челябинской области привести оспариваемый пункт в соответствие с требованиями федерального законодательства, исключив коррупциогенный фактор путем отнесения к членам семьи гражданского служащего проживающих с ним супруга (супругу), а также его детей и родителей, других родственников и нетрудоспособных иждивенцев, если они вселены в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство, возложить обязанность опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование заявленных требований прокурор указал на противоречие пункта 4 оспариваемого Порядка положениям ч. 1 ст. 31 Жилищного кодекса РФ, Правилам предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 63, а также наличие коррупциогенного фактора, предусмотренного п. 3 пп. "в" Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 года № 96.
В судебном заседании старший прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры Челябинской области Ж. требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Челябинской области С., действующая на основании доверенности, в судебном заседании с заявлением не согласилась и указала на то, что постановление принято уполномоченным органом, а оспариваемая норма не противоречит действующему законодательству и не содержит коррупциогенного фактора.
Выслушав объяснения прокурора Ж., поддержавшей доводы заявления, возражения представителя заинтересованного лица Правительства Челябинской области С., проверив оспариваемые нормативные положения на предмет соответствия федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований, заявленных прокурором Челябинской области.
В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
Из материалов дела следует, что постановлением от 17 сентября 2009 года № 227-П утвержден Порядок предоставления государственным гражданским служащим Челябинской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения (далее - оспариваемый Порядок...), который действует в настоящее время в редакции постановлений Правительства Челябинской области 16 августа 2010 года № 83-П, от 29 июня 2011 года № 208-П и от 19 февраля 2014 года № 32-П.
Первоначальный текст нормативного правового акта не опубликован, но был обнародован и доведен до сведения всех заинтересованных лиц, о чем свидетельствуют наличие его в электронных информационных базах, а также применение положений оспариваемого акта различными ведомствами, государственными организациями. Постановления Правительства Челябинской области о внесении изменений были официально опубликованы: постановление 16 августа 2010 года № 83-П в газете "Южноуральская панорама" № 209 от 03.09.2010 г., являющейся официальным печатным изданием для опубликования нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Челябинской области, постановление Правительства Челябинской области от 29 июня 2011 года № 208-П опубликовано в том же издании № 198 от 11.08.2011 года и постановление от 19 февраля 2014 года № 32-П опубликовано 6 марта 2014 года № 30.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, настоящего Федерального закона, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
В соответствии со статьей 53 Федерального закона от 27.07.2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гражданским служащим при определенных условиях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, может предоставляться право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (пункт 4).
Правила предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения федеральным государственным гражданским служащим урегулированы Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения".
Субъектам Российской Федерации при принятии нормативных правовых актов о предоставлении государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации единовременной субсидии на приобретение жилого помещения Правительством Российской Федерации рекомендовано учитывать положения данных Правил (пункт 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 63).
Статьей 13 Закона Челябинской области от 29.03.2007 года № 104-ЗО "О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области" предусмотрено, что порядок и условия предоставления государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения устанавливаются Правительством Челябинской области.
Следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Челябинской области в исполнение полномочий, предоставленных ему Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Законом Челябинской области "О регулировании государственной гражданской службы Челябинской области".
Единовременная выплата, предусмотренная оспариваемым в части Порядком, является мерой социальной поддержки в жилищной сфере, которая предоставляется государственным гражданским служащим с учетом их специального правового статуса.
Пунктом 4 оспариваемого Порядка... предусмотрено, что к членам семьи государственного гражданского служащего относятся проживающие совместно с ним супруг (супруга), а также его дети.
Суд не может согласиться с доводами прокурора о том, что данная норма противоречит положениям ч. 1 ст. 31 Жилищного кодекса РФ, п. 4 Правил предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 63, которыми к членам семьи федерального государственного гражданского служащего, учитываемым при расчете единовременной выплаты, отнесены проживающие совместно с ним супруг (супруга), а также его дети и родители. Другие родственники и нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи государственного гражданского служащего, если они вселены в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство.
Для различных категорий государственных гражданских служащих гарантии и условия службы установлены различными специальными федеральными законами, Указами Президента РФ и иными нормативными актами органов исполнительной власти. На федеральном уровне вопрос о государственных гражданских служащих субъектов РФ не урегулирован. Используемый прокурором принцип сопоставления условий предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации не определен и не предусмотрен действующим законодательством.
Пункт 8 постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 63 носит рекомендательный характер, поскольку рекомендует субъектам Российской Федерации при принятии нормативных правовых актов о предоставлении государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации единовременной субсидии на приобретение жилого помещения учитывать положения настоящего постановления. Следовательно, указанную норму нельзя отнести к законодательным нормам прямого действия.
Суд также полагает ошибочным довод прокурора о противоречии оспариваемой нормы ст. 31 Жилищного кодекса РФ. Данная федеральная норма не применима, поскольку предоставление субсидии в качестве дополнительной государственной гарантии обусловлено самостоятельным правовым регулированием отношений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, а также правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих.
Исходя из целевой направленности предмета регулирования оспариваемого прокурором нормативного правового акта и юридической сущности жилищного правоотношения (ст. 4 Жилищного кодекса РФ), суд считает, что предоставление рассматриваемой субсидии не охватывается объемом жилищных правоотношений.
Суд также полагает, что оспариваемая норма не нарушает принципа равенства граждан (государственных гражданских служащих), поскольку каких-либо различий в механизме реализации права государственного гражданского служащего на получение субсидии на приобретение жилого помещения для одной и той же категории граждан не устанавливается, что в полной мере согласуется с положениями части 1 статьи 19 Конституции РФ, по смыслу которой, равенство всех перед законом и судом означает, не что иное, как одинаковый подход, правовое равенство при решении вопроса о правах граждан, а также об условиях реализации приобретенных прав, одинаковое позитивное действие системы законодательства.
Оспариваемая прокурором норма, определяющая состав членов семьи государственного гражданского служащего Челябинской области для получения субсидии на приобретение жилого помещения, принятая без учета рекомендаций Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 года № 63, не отменяет и не изменяет гарантированное ст. 53 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" возможность гражданина, состоящего на государственной гражданской службе, право на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения и, следовательно, у суда нет оснований для выводов о нарушении прав государственных гражданских служащих Челябинской области оспариваемой нормой.
Заключение прокурора о нарушении федерального законодательства на основании сравнения условий для федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих Челябинской области по выбранному критерию - определение состава семьи для целей получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, является ошибочным. Различия в организационной структуре, компетенции федеральных органов законодательной и исполнительной власти и органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, включая бюджетные условия и финансовые возможности субъекта РФ, позволяют провести лишь условное сопоставление предоставляемых гарантий и условий службы государственных гражданских служащих федеральных учреждений и государственных гражданских служащих Челябинской области.
При этом тот факт, что указанный порядок отличается от порядка расчета единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, выплачиваемой федеральным государственным гражданским служащим, не может свидетельствовать о его противоречии федеральному законодательству, поскольку разделение государственной гражданской службы на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ не обусловливает необходимость установления одинаковых правил предоставления финансовой поддержки в жилищной сфере лицам, относящимся к разным с точки зрения характера осуществляемой деятельности категориям государственных гражданских служащих.
Данный вывод соответствует правовой позиции, высказанной в Определении Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2014 г. № 688-О по жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, согласно которой в условиях рыночной экономики граждане Российской Федерации осуществляют право на жилище в основном самостоятельно, используя различные способы. Органы государственной власти обязаны создавать для этого необходимые условия, в том числе посредством оказания государством финансовой поддержки отдельным категориям граждан. Определение конкретных форм такой поддержки, порядка и условий ее предоставления зависит от ряда факторов, в том числе от финансовых возможностей государства.
На основании вышеизложенного суд также не может согласиться с прокурором о наличии в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, предусмотренного п. 3 пп. "в" Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 года № 96, - выборочного изменения объема прав, т.е. в возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Анализ положений пункта 4 оспариваемого Порядка не предусматривает выборочного изменения объема прав или возможности установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению властных структур, поскольку данная норма применяется ко всем без исключения государственным гражданским служащим Челябинской области. Суд считает, что формулировка оспариваемого пункта исключает возможность его неоднозначного толкования.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что пункт 4 оспариваемого Порядка не противоречит как федеральному законодательству, так и нормативным правовым актам Челябинской области, имеющим большую юридическую силу.
Суд находит несостоятельным требование прокурора о возложении судебным актом на Правительство Челябинской области обязанности привести оспариваемый пункт в соответствие с требованиями федерального законодательства, исключив коррупциогенный фактор путем отнесения к членам семьи государственного гражданского служащего проживающих с ним супруга (супругу), а также его детей и родителей, других родственников и нетрудоспособных иждивенцев, если они вселены в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. Данное требование по своей сути ставит вопрос о необходимости принятия иной нормы. Разрешение этого вопроса судом означало бы вторжение в нормотворческую компетенцию Правительства Челябинской области. Этот вопрос относится к исключительной компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а не суда.
При таких обстоятельствах основания, предусмотренные ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, для удовлетворения требований прокурора отсутствуют.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, Челябинский областной суд

решил:

отказать прокурору Челябинской области в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 4 Порядка предоставления государственным гражданским служащим Челябинской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 17 сентября 2009 года № 227-П, возложении обязанности привести оспариваемый пункт в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Решение суда может быть обжаловано в апелляционную инстанцию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий
Г.Л.ТУРКОВА


------------------------------------------------------------------