Решение Аргаяшского районного суда Челябинской области от 05.05.2014 по делу N 2-6/2014 <О признании недействующими пунктов 2 и 5 статьи 26, пунктов 4 и 5 статьи 32 Устава Аргаяшского муниципального района>

АРГАЯШСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД
ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 5 мая 2014 г. по делу № 2-6/2014

Аргаяшский районный суд Челябинской области, в составе:
Председательствующего М.М. Гиниятуллиной
С участием прокурора Глазыриной И.В.
При секретаре А.И. Хайруллиной
Рассмотрев в открытом судебном заседании в с. Аргаяш гражданское дело по иску прокурора Аргаяшского района к Собранию депутатов Аргаяшского района о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов Устава

установил:

прокурор Аргаяшского района обратился в суд с иском к Собранию депутатов Аргаяшского района о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района.
В обоснование заявленных требований указал, что прокуратурой Аргаяшского района проведена проверка соответствия федеральному законодательству Устава Аргаяшского муниципального района.
В ходе проверки установлено противоречие Устава федеральному законодательству в части наделения депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления дополнительными гарантиями.
В соответствии с п. п. 2 и 5 ст. 26 Устава Аргаяшского района, депутату, осуществляющему полномочия депутата на постоянной основе, за счет средств местного бюджета выплачивается назначенная ему заработная плата (с учетом индексации) до устройства на новое место работы (службы), но не более трех месяцев после освобождения его от должности, в случаях: истечения срока полномочий; прекращения полномочий Собрания депутатов; отставки по собственному желанию, если депутат осуществлял полномочия депутата в Собрании депутатов муниципального района не менее одного года, Гражданин Российской Федерации, осуществляющий полномочия на постоянной основе, имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
В соответствии с п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского района, главе муниципального района за счет средств местного бюджета выплачивается назначенная ему заработная плата (с учетом индексации) до устройства на новое место службы (работы), но не более трех месяцев после освобождения его от должности, в случаях: истечения срока полномочий, преобразования муниципального района, отставки по собственному желанию, если глава муниципального района осуществлял полномочия не менее одного года, Гражданин Российской Федерации, осуществляющий полномочия главы муниципального района, имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
Положения Устава в части выплаты заработной платы до устройства на новое место работы с учетом норм п. 3 ст. 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации не соответствуют п. 5.1 ст. 40 данного Федерального закона, ст. 172 Трудового кодекса Российской Федерации.
Поскольку дополнительные выплаты заработной платы для выборного должностного лица местного самоуправления (глава района, депутаты, осуществляющие деятельность на постоянной основе), установлены не в связи с осуществлением им полномочий, а на период, когда лицо утратило статус выборного лица, после прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления трудовые отношения прекращаются, не имеется оснований для установления каких-либо гарантий указанным лицам.
Положения Устава в части выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии не соответствуют п. 5.1 ст. 40 указанного Федерального закона, поскольку установленные права на получение такой доплаты для вышеуказанного лица не являются гарантией осуществления его полномочий, а являются дополнительной льготой в области пенсионного обеспечения.
Решением Челябинского областного суда от 15.05.2013 г. признаны противоречащими федеральному законодательству части 1, 2, 3 статьи 7, части 1, 2, 3 статьи 17 Закона Челябинской области от 27.03.2008 г. № 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления, в соответствии с которым и были приняты п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района. Указанные положения устава Аргаяшского муниципального района не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации.
Внесенный прокуратурой района протест отклонен.
В суде прокурор заявленные требования поддержал.
Представитель Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области Антоняк Т.М. иски, заявленные прокурором, не признал, сославшись на то, что из положения ст. 172 Трудового кодекса Российской Федерации следует, что действие норм трудового права распространяется и в отношении выборных лиц, но с особенностями, предусмотренными федеральным и региональным законодательством, регулирующим их статус и деятельность.
Положений, исключающих возможность органам местного самоуправления, как работодателям, представлять гарантии выборным лицам, в федеральном законодательстве о местном самоуправлении нет.
Признание судом не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ч. 1 - 3 ст. 7 и ч. 1 - 3 ст. 17 Закона Челябинской области от 28.03.2008 г. № 245-ЗО не свидетельствует о несоответствии п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района федеральному законодательству.
Утверждения прокурора, что оспариваемые положения Устава были приняты в соответствии со ст. 7 Закона Челябинской области № 245-ЗО ошибочны. Положения о выплате заработной платы в течение трех месяцев и доплате к трудовой пенсии депутату (ст. 26 Устава) и главе муниципального района (ст. 32 Устава) содержались в Уставе района еще до принятия Закона Челябинской области от 27.03.2008 г. № 245-ЗО. Устав Аргаяшского муниципального района, содержащий вышеуказанные нормы, зарегистрирован ГУ Минюста РФ по Уральскому федеральному округу 17 ноября 2005 г.
В соответствии с частями 1 и 2 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
На федеральном уровне предусмотрена возможность осуществления пенсионных доплат за счет средств местных бюджетов.
Пункт 10 Указа Президента Российской Федерации от 16.08.1995 г. № 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" рекомендует органам местного самоуправления установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств.
Представитель администрации Аргаяшского муниципального района Аккулова Л.И., не признавая иски прокурора, пояснила, что обстоятельствами, подлежащими установлению по делу являются: наличие соответствующих полномочий у принявшего нормативный акт органа, соблюдение порядка его принятия и соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Решение Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района принято полномочным составом указанного органа. Устав зарегистрирован в Управлении Минюста Челябинской области. Текст Устава опубликован в газете "Восход". Нормативный акт, положения которого оспаривает прокурор, принят уполномоченным органом в установленном порядке.
Ошибочной представляется точка зрения прокурора, что к отношениям по выплате денежного вознаграждения депутату при осуществлении им указанных полномочий, а также в случае оказания ему социальной помощи и поддержки после прекращения его полномочий и утраты статуса депутата применяются нормы трудового права.
В соответствии с частью 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Указанный Федеральный закон не устанавливает таких социальных гарантий как сохранение денежного содержания на период трудоустройства лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий, однако не содержит и запрета на их установление органами местного самоуправления в рамках своих полномочий. При этом ст. 53 содержит норму, согласно которой расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
В силу абз. четвертого п. 1 ст. 9, п. п. 1 и 2 ст. 86 БК РФ установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Действующее законодательство, определяющее, что размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются уставами муниципальных образований, тем самым предоставляет уполномоченным выборным органам местного самоуправления право решать данный вопрос самостоятельно.
Исполнение оспариваемых норм Устава Аргаяшского муниципального района однозначно обеспечивается собственными средствами бюджета.
У муниципального района отсутствуют неисполненные обязательства, в том числе решения суда.
Выслушав стороны, исследовав материалы гражданского дела, суд полагает, что иски прокурора подлежат удовлетворению.
Материалами дела установлено, что в соответствии с п. п. 2 и 5 ст. 26 Устава Аргаяшского района, депутату, осуществляющему полномочия депутата на постоянной основе, за счет средств местного бюджета выплачивается назначенная ему заработная плата (с учетом индексации) до устройства на новое место работы (службы), но не более трех месяцев после освобождения его от должности, в случаях: истечения срока полномочий; прекращения полномочий Собрания депутатов; отставки по собственному желанию, если депутат осуществлял полномочия депутата в Собрании депутатов муниципального района не менее одного года, Гражданин Российской Федерации, осуществляющий полномочия на постоянной основе, имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
В соответствии с п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского района, главе муниципального района за счет средств местного бюджета выплачивается назначенная ему заработная плата (с учетом индексации) до устройства на новое место службы (работы), но не более трех месяцев после освобождения его от должности, в случаях: истечения срока полномочий, преобразования муниципального района, отставки по собственному желанию, если глава муниципального района осуществлял полномочия не менее одного года, Гражданин Российской Федерации, осуществляющий полномочия главы муниципального района, имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации".
В силу п. 1 ч. 1 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входит Устав муниципального образования.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе законы субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются Уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 6, часть 5.1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с частью 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются Уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Данный Федеральный закон не устанавливает таких социальных гарантий как сохранение денежного содержания на период трудоустройства лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий, однако не содержит и запрета на их установление органами местного самоуправления в рамках своих полномочий. При этом ст. 53 Закона содержит норму, согласно которой расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.
Согласно ст. 1 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 г. № 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, устанавливаемые Уставами муниципальных образований, предоставляются за счет средств местных бюджетов.
Данным законом также не предусмотрены социальные гарантии в виде: сохранения денежного содержания на период трудоустройства, ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий.
Действующее законодательство, определяющее, что размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются Уставами муниципальных образований, тем самым предоставляет уполномоченным выборным органам местного самоуправления право решать данный вопрос самостоятельно.
В силу абз. четвертого п. 1 ст. 9, п. п. 1 и 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления. Данные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
При установлении тех или иных выплат муниципальное образование обязано соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение и возможности его бюджета, и при определении размера выплат руководствоваться положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Статьями 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти.
Статья 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации раскрывает содержание принципа самостоятельности бюджетов, который означает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств, двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета.
Важным показателем социально-экономического положения региона является уровень сбалансированности из бюджета, исходя из которого, осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или профицитных.
С учетом этого деятельность органов местного самоуправления по установлению дополнительных гарантий депутатам, членам выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна отвечать принципу сбалансированности бюджетов, который в данном случае устанавливает необходимость минимизации размера дефицита бюджета для достижения соответствия предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов (ст. 33 БК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 56 и ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых положений Устава требованиям самостоятельности и сбалансированности бюджета, достаточности в бюджете Аргаяшского муниципального района средств для исполнения установленных п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района была возложена на Собрание депутатов Аргаяшского муниципального района, администрацию Аргаяшского муниципального района.
Из анализа решений Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района от 21.04.2010 г. № 9 "Об исполнении бюджета Аргаяшского муниципального района за 2009 г"; от 30.03.2011 г. № 10 "Об исполнении бюджета Аргаяшского муниципального района за 2010 г"; от 28.03.2012 г. "Об исполнении бюджета Аргаяшского муниципального района за 2011 г"; от 27.03.2013 г. № 17 "Об исполнении бюджета Аргаяшского муниципального района за 2012 год; от 26.03.2014 г. № 23 "Об исполнении бюджета Аргаяшского муниципального района за 2013 г" следует, что Аргаяшский муниципальный район является дотационным, на протяжении длительного времени является дефицитным. Эти обстоятельства не отрицал и представитель Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района Антоняк Т.М. В доходной части бюджета имеется значительная доля межбюджетных трансфертов из бюджетов иных уровней на решение вопросов местного значения.
Оценив данные обстоятельства в совокупности, суд соглашается с доводами прокурора Аргаяшского района о несоответствии положений п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района действующему законодательству Российской Федерации.
Пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
При таких обстоятельствах суд признает недействующими оспариваемые пункты Устава со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198 ГПК РФ, суд

решил:

иск прокурора Аргаяшского района удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района.
Решение может быть обжаловано в апелляционную инстанцию по гражданским делам Челябинского областного суда, в течение одного месяца со дня изготовления в окончательной форме путем подачи жалобы через Аргаяшский районный суд.

Председательствующий
М.М.ГИНИЯТУЛЛИНА


------------------------------------------------------------------