Решение Арбитражного суда Челябинской области от 09.12.2014 по делу N А76-19413/2014 <О признании частично недействующими Правил благоустройства территории Переселенческого сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района от 16.05.2012 N 12>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 9 декабря 2014 г. по делу № А76-19413/2014
Резолютивная часть решения объявлена 2 декабря 2014 года.
Решение изготовлено в полном объеме 9 декабря 2014 года.
Арбитражный суд Челябинской области в составе:
председательствующего Белякович Е.В.,
судей: Бастена Д.А., Костылева И.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шиблевым Ю.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Челябинской области о признании недействующими в части Правил благоустройства территории Переселенческого сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района от 16.05.2012 № 12,
при участии в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, администрации Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района,
при участии в судебном заседании представителей: от прокуратуры Челябинской области - Кашаповой Р.М. (служебное удостоверение),
установил:
прокурор Челябинской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующими абзаца 14 раздела 2 в части слов: "и прилегающей территориях", пункта 3.3 в части слов: "и территорий, прилегающих к ним", абзаца 1 пункт 3.9 в части слов: "прилегающих", абзаца 3 пункта 3.9 в части слов: "на прилегающих улицах и проездах"; абзаца 10 пункта 3.9 в части слов: "на прилегающей к земельному участку территории не допускать складирования строительных или иных материалов, хранения техники и оборудования"; абзаца 2 пункта 8.1 в части слов: "прилегающих", пунктов 8.3, 11.2 Правил благоустройства территории Переселенческого сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района (далее - Совет депутатов) № 12 от 16.05.2012.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечена администрация Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района (далее - администрация).
Отзывы на заявление Советом депутатов и администрацией не представлены.
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования по мотивам, указанным в заявлении, просил требования удовлетворить.
Иные лица, участвующие в деле, о начавшемся судебном процессе извещены надлежащим образом (л.д. 69 - 70, 84 - 85), однако своих представителей в судебное заседание не направили, что в силу частей 3, 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства.
Решением Совета депутатов № 12 от 16.05.2012 утверждены Правила благоустройства территории Переселенческого сельского поселения (далее - Правила) (л.д. 13 - 27).
Указанные Правила обнародованы 20.05.2012 путем размещения их полных текстов на информационных стендах поселения (л.д. 29).
В Правилах закреплены следующие положения:
- Содержание территории - комплекс мероприятий, проводимых на отведенной и прилегающей территориях, связанных с уборкой территории, очисткой и восстановлением решеток ливневой канализации, поддержанием в чистоте и проведением своевременного ремонта фасадов зданий, строений, сооружений, малых архитектурных форм, заборов и ограждений (абзац 14 раздела 2 "Основные положения");
- Содержание строительных площадок и территорий, прилегающих к ним, возлагается на генподрядные строительные организации на весь период строительства или на граждан, которые ведут данное строительство (пункт 3.3 раздела 3 "Основные положения по содержанию и санитарной уборке территорий");
- Землепользователи участков индивидуальной застройки, а также садоводческих участков обязаны:
обеспечить надлежащее санитарное состояние прилегающих территорий, содержать в надлежащем порядке (очищать, скашивать) проходящие через участок водостоки, а также водосточные канавы в границах участков,
на прилегающих улицах и проездах, на прилегающей к земельному участку территории не допускать складирования строительных или иных материалов, хранения техники и оборудования (абзацы 1, 3, 10 пункта 3.9 раздела 3 "Основные положения по содержанию и санитарной уборке территорий");
- Владельцы торговых точек обязаны осуществлять санитарную уборку прилегающих территорий (абзац 2 пункта 8.1 раздела 8 "Требования к содержанию временных сооружений для мелкорозничной торговли");
- Владельцы временных сооружений мелкорозничной торговли обязаны заключить с близлежащими стационарными учреждениями и предприятиями обслуживания договоры на пользование туалетами, а также заключать договоры на уборку территорий и вывоз мусора и отходов, либо осуществлять такие работы собственными силами (пункт 8.3 раздела 8 "Требования к содержанию временных сооружений для мелкорозничной торговли");
- Размещение и установка объектов наружной рекламы производится на основании разрешений, выдаваемых Главой сельского поселения на срок не более двух лет. По истечении установленного срока возможно продление действия разрешения на новый срок (пункт 11.2 раздела 11 "Требования к размещению рекламы").
Полагая, что названные Правила в части противоречат действующему федеральному законодательству, прокурор обратился в суд с настоящим заявлением.
Рассмотрев заявленные требования, суд пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В силу части 2 статьи 192 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014) прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных названным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как разъяснено в пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Поскольку действие оспариваемого акта распространяется на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение, суд полагает, что решение Совета депутатов № 16.05.2012 № 12, которым утверждены Правила, отвечает приведенным выше критериям нормативного правового акта.
Обстоятельства, подлежащие установлению по делам об оспаривании нормативного правового акта, перечислены в части 4 статьи 194 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014). Согласно указанной норме при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Пунктом 3 статьи 43 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Структуру органа местного самоуправления Переселенческого сельского поселения составляет, в том числе представительный орган - Совет депутатов, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (подпункт 1 пункта 1 статьи 16, пункт 1 статьи 17 Устава).
Пункт 19 части 1, часть 2 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относит утверждение правил благоустройства территории поселения.
Аналогичное положение предусмотрено подпунктом 20 пункта 1 статьи 5 Устава Переселенческого сельского поселения.
Соответственно, Правила благоустройства территории Переселенческого сельского поселения утверждены Советом депутатов в пределах своих полномочий.
Вышеприведенный пункт 19 части 1 статьи 14 Закона № 131-ФЗ к правилам благоустройства территории поселения, относит, в том числе установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) гражданское законодательство, в том числе определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав.
При этом гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 ГК РФ).
В силу статьи 210 ГК РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов.
Согласно части 2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных, в том числе пунктом 19 части 1 статьи 14 названного Закона.
Из содержания данной нормы следует, что законодатель исходит из добровольности участия граждан в выполнении социально значимых для поселения работ.
Однако оспариваемые положения, в частности абзац 14 раздела 2, пункт 3.3, абзацы 1, 3, 10 пункта 3.9, абзац 2 пункта 8.1 Правил, уборку и содержание прилегающих территорий, не принадлежащих гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, относят к обязанности указанных лиц без учета положений федерального законодательства.
Согласно статьям 2, 18 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
С учетом правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 14.12.2000 № 244-О, от 7.02.2002 № 16-О, от 05.07.2001 № 130-О, от 07.06.2001 № 139-О, Постановлениях от 21.11.2002 № 15-П, от 30.07.2001 № 13-П деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не должна подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.
При таких обстоятельствах, возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков (объектов), обязанности по содержанию территории общего пользования, прилегающей к их имуществу, но не находящейся в их собственности, владении либо пользовании, является произвольным, не основанном на федеральном законе или договоре, так как влечет за собой материальные затраты на содержание территории и угрозу привлечения к ответственности за неисполнение Положения в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, пунктом 8.3 предусмотрено, что владельцы временных сооружений мелкорозничной торговли обязаны заключить с близлежащими стационарными учреждениями и предприятиями обслуживания договоры на пользование туалетами, а также заключать договоры на уборку территорий и вывоз мусора и отходов, либо осуществлять такие работы собственными силами.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (пункт 1); необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2); установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5).
В нарушение вышеприведенной нормы содержание пункта 8.3 Правил свидетельствует о предоставлении близлежащим стационарным учреждениями предприятиям обслуживания преимущественных условий деятельности на рынке оказания услуг по уборке территорий и вывоз мусора и отходов, что может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции иных хозяйствующих субъектов на одном рынке услуг.
В пункте 11.2 Правил закреплено, что размещение и установка объектов наружной рекламы производится на основании разрешений, выдаваемых Главой сельского поселения на срок не более двух лет. По истечении установленного срока возможно продление действия разрешения на новый срок.
Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регламентируются нормами Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе).
В соответствии с частью 9 статьи 19 названного Закона установка и эксплуатация рекламной конструкции допускаются при наличии разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции.
В силу положений пункта 15.1 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района относится к вопросам местного значения муниципального района.
Согласно пункту 3 Положения о порядке распространения наружной рекламы на территории Нагайбакского муниципального района, утвержденного решением Собрания депутатов Нагайбакского муниципального района от 24.09.2008 № 68, установка и эксплуатация рекламных конструкций на территории района осуществляются на основании разрешения, предусмотренного статьей 19 Закона о рекламе, выдаваемого от имени администрации района уполномоченным органом - отделом архитектуры и градостроительства Нагайбакского муниципального района - в порядке, установленном данным Положением.
Из вышеизложенного следует, что пунктом 11.2 Правил главе Переселенческого сельского поселения незаконно предоставлены полномочия по выдаче разрешений на размещение и установку объектов наружной рекламы, которые в силу Закона № 131-ФЗ и Закона о рекламе закреплены за органом местного самоуправления муниципального района.
В соответствии с частью 6 статьи 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Однако Совет депутатов не представил суду пояснений и доказательств, подтверждающих соответствие оспариваемого в части нормативного правового акта вышеуказанным нормам законодательства.
Таким образом, положения Правил благоустройства территории Переселенческого сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района № 12 от 16.05.2012, в вышеуказанной части не соответствуют ГК РФ, Закону № 131-ФЗ, Закону о защите конкуренции, Закону о рекламе.
Руководствуясь статьями 167, 168, 176, 194, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
заявленное требование удовлетворить.
Признать недействующими абзац 14 раздела 2 в части слов: "и прилегающей территориях", пункт 3.3 в части слов: "и территорий, прилегающих к ним", абзац 1 пункт 3.9 в части слов: "прилегающих", абзац 3 пункта 3.9 в части слов: "на прилегающих улицах и проездах"; абзац 10 пункта 3.9 в части слов: "на прилегающей к земельному участку территории не допускать складирования строительных или иных материалов, хранения техники и оборудования"; абзац 2 пункта 8.1 в части слов: "прилегающих", пункты 8.3, 11.2 Правил благоустройства территории Переселенческого сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Переселенческого сельского поселения Нагайбакского муниципального района № 12 от 16.05.2012, как не соответствующие Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 13.03.2006 № 38-ФЗ "О рекламе".
Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его вступления в законную силу.
Председательствующий
Е.В.БЕЛЯКОВИЧ
Судьи
Д.А.БАСТЕН
И.В.КОСТЫЛЕВ
------------------------------------------------------------------