Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 11.08.2014 по делу N 11-7771/2014 <Об оставлении без изменения решения Аргаяшского районного суда Челябинской области от 05.05.2014, которым признаны недействующими пункты 2 и 5 статьи 26, пункты 4 и 5 статьи 32 Устава Аргаяшского муниципального района>

ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 августа 2014 г. по делу № 11-7771/2014

Судья М.М.Гиниятуллина

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.
судей Загайновой А.Ф., Жукова А.А. при секретаре Б.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Собрания депутатов Аргаяшского района Челябинской области на решение Аргаяшского районного суда Челябинской области от 5 мая 2014 года по исковому заявлению прокурора Аргаяшского района к Собранию депутатов Аргаяшского района о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов Устава,
заслушав доклад судьи Загайновой А.Ф. об обстоятельствах дела, судебная коллегия

установила:

Прокурор Аргаяшского района Челябинской области обратился в суд с иском к Собранию депутатов района о признании противоречащими федеральному закону и недействующими со дня вступления решения в законную силу п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района, указывая, что в ходе проверки ими установлено противоречие Устава федеральному законодательству в части наделения депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления дополнительными гарантиями.
Считает, что положения Устава в части выплаты заработной платы до устройства на новое место работы не соответствуют п. 5.1 ст. 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 172 Трудового кодекса РФ. Указывает, что дополнительные выплаты заработной платы для выборного должностного лица местного самоуправления (глава района, депутаты, осуществляющие деятельность на постоянной основе), установлены не в связи с осуществлением им полномочий, а на период, когда лицо утратило статус выборного лица, после прекращения полномочий выборных лиц местного самоуправления трудовые отношения прекращаются. Установленные права на получение доплаты, считает, не являются гарантией осуществления его полномочий, а являются дополнительной льготой в области пенсионного обеспечения.
Указывает, что решением Челябинского областного суда от 15 мая 2013 года, в соответствии с которым и были приняты спорные пункты Устава района, признаны противоречащими федеральному законодательству части 1, 2, 3 статьи 7, части 1, 2, 3 статьи 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года № 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления".
В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал.
Представитель Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области Антоняк Т.М. требования прокурора не признал, пояснив, что положений в законе, исключающих возможность органам местного самоуправления, как работодателям, представлять гарантии выборным лицам, не имеется. Считает, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно определить размеры и условия оплаты труда указанным лицам. Возможность осуществления пенсионных доплат за счет средств местных бюджетов допускается на федеральном уровне.
Представитель администрации Аргаяшского муниципального района Аккулова Л.И. с требованием прокурора не согласилась по тем же мотивам.
Суд вынес решение об удовлетворении требований прокурора; признал противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения в законную силу п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского муниципального района.
В апелляционной жалобе Собрание депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области просит отменить решение, производство по делу прекратить, указывая, что противоречие спорных пунктов Устава федеральным законам не установлено, суд необоснованно проверил состоятельность бюджета для исполнения п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава и установил противоречие статьям 3, 7, 8, 65, 85 Бюджетного кодекса РФ. Вывод суда о дефиците бюджета является ошибочным. Указывает, что бюджет района ежегодно принимается бездефицитным и сбалансированным по доходам и расходам и исполняется по факту без дефицита. Не согласен со ссылкой суда на ст. 3 Бюджетного кодекса РФ, указывает, что в данной статье речь идет о нормативных актах, регулирующих бюджетные правоотношения. Часть 5.1 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не содержит запрета на установление органами местного самоуправления таких социальных гарантий как сохранение денежного содержания на период трудоустройства лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий ежемесячную доплату к трудовой пенсии. В силу абз. 4 п. 1 ст. 9, п. п. 1 и 2 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ установление и исполнение расходных обязательств муниципальных образований относится к бюджетным полномочиям муниципального образования, которые устанавливаются ими самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета. Считают, что выводы суда о том, что Устав муниципального образования не может для указанной категории лиц устанавливать дополнительные гарантии, не предусмотренные федеральными законами, либо законом субъекта РФ основаны на неправильном толковании материального права.
Прокурор района представил возражения по апелляционной жалобе. Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом. Исходя из положений ст. 167 Гражданского процессуального кодекса РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие лиц, не явившихся в судебное заседание.
Проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии со статьей 327.1 Гражданского процессуального кодекса РФ, исходя из доводов, изложенных в апелляционной жалобе, заслушав прокурора Челябинской областной прокуратуры Малышеву О.П., представителя администрации Аргаяшского муниципального района Челябинской области и Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области Акулову Л.И., представителя Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области Антоняк Т.М., судебная коллегия находит решение суда законным и обоснованным по следующим мотивам.
Согласно материалам дела, в соответствии с п. п. 2 и 5 ст. 26 Устава Аргаяшского муниципального района, депутату, осуществляющему полномочия депутата на постоянной основе, за счет средств местного бюджета выплачивается назначенная ему заработная плата (с учетом индексации) до устройства на новое место работы (службы), но не более трех месяцев после освобождения его от должности, в случаях: истечения срока полномочий; прекращения полномочий Собрания депутатов; отставки по собственному желанию, если депутат осуществлял полномочия депутата в Собрании депутатов муниципального района не менее одного года.
Аналогичные дополнительные гарантии предусмотрены п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава Аргаяшского района, Главе муниципального района. После прекращения исполнения своих полномочий указанным лицам выплачивается денежное содержание, установленное на день прекращения полномочий, с учетом индексации в течение одного года. Предписано, что гражданин Российской Федерации, осуществляющий полномочия на постоянной основе, имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации".
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что такие социальные гарантии, как сохранение денежного содержания на период трудоустройства, ежемесячная доплата к трудовой пенсии лицам, избранным на выборные должности при прекращении полномочий не предусмотрены законом, однако, действующим законодательством определено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
Однако, счел суд, что реализация органом местного самоуправления указанных полномочий по установлению лицам, занимающим выборные должности, дополнительных материальных гарантий напрямую зависит от уровня наполнения бюджета собственными доходами, обеспечивающими возможность самостоятельного исполнения им своих расходных обязательств.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании нормы права и удовлетворению не подлежат.
Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления в РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 53 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и ст. 86 Бюджетного кодекса РФ регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.
Действительно, выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через орган местного самоуправления, следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений.
Указанная позиция согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении № 15-П от 27 июня 2013 года по делу о проверке конституционности положений ч. ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и п. 3 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса РФ.
Между тем, федеральный законодатель, наделяя субъект органы местного самоуправления нормотворческими полномочиями, одновременно определил объемы и границы их осуществления.
В частности, статьей 31 Бюджетного кодекса РФ определен принцип самостоятельности бюджетов, согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств.
Статья 33 Бюджетного кодекса РФ дает понятие принципу сбалансированности бюджета, указывая, что при этом объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Таким образом, реализация органом местного самоуправления своих полномочий зависит от уровня доходов бюджета данного муниципального образования.
Сославшись на указанные нормы права, суд правильно указал в решении, что Собрание депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области, устанавливая такие гарантии, обязано соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение и возможности его бюджета, руководствоваться при решении вопроса об установления дополнительных гарантий лицам, занимающим выборную должность и их размере положениями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Применительно к рассматриваемым правоотношениям, реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами местного самоуправления расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами бюджета.
Важным показателем социально-экономического положения региона является уровень сбалансированности из бюджета, исходя из которого, осуществляется отнесение бюджетов к категориям дефицитных или продифицитных.
Проанализировав решения Собрания депутатов Аргаяшского муниципального района "Об исполнении бюджета Аргаяшского муниципального района" за последние годы, суд установил, что Аргаяшский муниципальный район является дотационным, на протяжении длительного времени является дефицитным. В доходной части бюджета имеется значительная доля межбюджетных трансфертов из бюджетов иных уровней на решение вопросов местного значения.
При таких обстоятельствах суд обоснованно согласился с доводами прокурора о том, что установление дополнительных гарантий указанным лицам, противоречит принципам самостоятельности и сбалансированности бюджетов, не обеспечивает баланс частных и публичных интересов и противоречит требованиям названного федерального законодательства. Состоятельность бюджета обоснованно была предметом анализа и оценки для рассмотрения требований прокурора по существу.
Остальные доводы жалобы юридического значения для проверки законности судебного акта не имеют.
Собрание депутатов Аргаяшского муниципального района Челябинской области в апелляционной жалобе ссылаясь на достаточность в бюджете района денежных средств для исполнения п. п. 2 и 5 ст. 26, п. п. 4 и 5 ст. 32 Устава, доказательств тому не представило, выводы суда первой инстанции ничем не опровергло.
Все нормы права применены верно. Ссылка суда на общую норму ст. 3 Бюджетного кодекса РФ на правильность решения не влияет. Нарушений норм материального права, а также требований процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, не допущено, оснований для прекращения производства по делу, не имеется.
Руководствуясь статьями 327, 327.1, 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда

определила:

решение Аргаяшского районного суда Челябинской области от 5 мая 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов Аргаяшского района Челябинской области - без удовлетворения.

Председательствующий
Судьи


------------------------------------------------------------------