Решение Челябинского областного суда от 14.08.2014 по делу N 3-55/2014 <О признании недействующими подпунктов 1, 2 пункта 6 Порядка выплаты региональным оператором и владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 25.12.2013 N 556-п в части, позволяющей отказать в предоставлении выплаты собственнику в случае непредставления документов, которые могут быть получены в порядке межведомственного взаимодействия>
ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 14 августа 2014 г. по делу № 3-55/2014
14 августа 2014 года Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.,
при секретаре Ф.
рассмотрел в открытом судебном заседании в городе Челябинске в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению прокурора Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта Правительства Челябинской области и
установил:
прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта Правительства Челябинской области и просил, с учетом заявления об изменении заявленных требований, признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункты 4 и 5 пункта 2, подпункты 1 и 2 пункта 6 Порядка выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 25 декабря 2013 года № 556-п, и возложить на Правительство Челябинской области обязанность опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование заявленных требований прокурор указал на противоречие подпунктов 4 и 5 пункта 2 оспариваемого Порядка положениям ч. 2 ст. 174 и ст. 184 Жилищного кодекса РФ, поскольку они допускают выплату средств фонда капитального ремонта не во всех случаях изъятия земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, для государственных или муниципальных нужд, а только в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу. Подпункт 1 пункта 6 противоречит федеральному закону во взаимосвязи с подпунктами 4 и 5 пункта 2 оспариваемого Порядка. Подпункт 2 пункта 6 оспариваемого Порядка устанавливает в качестве основания для отказа заявителю в предоставлении выплаты выявление недостоверных сведений, при этом критерии определения достоверности документов в оспариваемом Порядке... не предусмотрены, что устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, широту дискреционных полномочий в связи с неопределенностью условий и оснований принятия решения. В соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 данные обстоятельства отнесены к коррупциогенным факторам.
В судебном заседании старший прокурор отдела по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики и охраны природы прокуратуры Челябинской области Р. требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Правительства Челябинской области Д., действующий на основании доверенности, в судебном заседании с заявлением не согласился и указал на то, что оспариваемые нормы не противоречат действующему законодательству и не устанавливают необоснованно широкие пределы усмотрения, широту дискреционных полномочий в связи с неопределенностью условий и оснований принятия решения. Порядок... регулирует вопросы получения денежных средств собственниками помещений, расположенных в многоквартирном доме, в отношении которого органом государственной власти или органом местного самоуправления принято решение об изъятии помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд в силу признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Вопросы предоставления выплат во всех других случаях изъятия земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, для государственных или муниципальных нужд будет урегулирован в другом нормативном правовом акте. Недостоверность содержащихся в документах сведений означает несоответствие указанных сведений действительности, указанные требования к сведениям не являются оценочными и необходимость в определении дополнительных критериев для установления достоверности содержащихся в представленных заявителем документах отсутствует.
Выслушав объяснения прокурора Р., поддержавшей доводы заявления, возражения представителя заинтересованного лица Правительства Челябинской области Д., проверив оспариваемые нормативные положения на предмет соответствия федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении заявленных прокурором Челябинской области требований.
В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса РФ).
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно пунктам "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения.
Из материалов дела следует, что постановлением Правительства Челябинской области от 26 декабря 2013 года № 556-П утвержден Порядок выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области (далее - оспариваемый Порядок...). Нормативный правовой акт опубликован в газете "Южноуральская панорама", № 25, от 25.02.2014 г., являющейся официальным печатным изданием для опубликования нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Челябинской области.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.
В соответствии с пунктом 7 статьи 167 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЖК РФ) за органами государственной власти субъекта Российской Федерации закреплено полномочие по принятию нормативных правовых актов, которыми устанавливается порядок выплаты владельцем специального счета и (или) региональным оператором средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, а также порядок использования средств фонда капитального ремонта на цели сноса или реконструкции многоквартирного дома в случаях, предусмотренных ЖК РФ.
Пунктом 1 Порядка выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области предусмотрено, что настоящий Порядок устанавливает правила и условия выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета за счет средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области, в случае изъятия для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, и соответственно изъятия каждого жилого помещения в данном многоквартирном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, Челябинской области или муниципальному образованию Челябинской области.
Подпунктами 4 и 5 пункта 2 оспариваемого Порядка... предусмотрено, что для получения выплаты за счет средств фонда капитального ремонта собственник помещения, расположенного в многоквартирном доме, в отношении которого органом государственной власти или органом местного самоуправления принято решение об изъятии помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд, представляет региональному оператору и (или) владельцу специального счета копию заключения межведомственной комиссии о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции и копию распоряжения, принятого соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти Челябинской области, органом местного самоуправления муниципального образования Челябинской области о признании дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Пункт 6 оспариваемого Порядка... предусматривает, что в предоставлении выплаты собственнику отказывается в случае:
- непредставления (представления не в полном объеме) документов, указанных в пункте 2 настоящего Порядка (подпункт 1);
- при выявлении в представленных документах недостоверных или неполных сведений (подпункт 2).
Постановление Правительства Челябинской области от 25.12.2013 года № 556-П "О Порядке выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области" разработано в целях реализации статьи 167 ЖК РФ, статьи 12 Закона Челябинской области от 27.06.2013 года № 512-ЗО "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Челябинской области".
Из анализа пункта 1 Порядка и части 2 статьи 174 ЖК РФ следует, что оспариваемый пункт 1 воспроизводит часть текста части 2 статьи 174 ЖК РФ - "в случае изъятия для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, и соответственно изъятия каждого жилого помещения в данном многоквартирном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации (произведена замена на Челябинской области) или муниципальному образованию".
Подпунктами 4 и 5 пункта 2 Порядка для получения денежных средств собственник помещения, расположенного в многоквартирном доме, в отношении которого органом государственной власти или органом местного самоуправления принято решение об изъятии помещения в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд, обязан представить региональному оператору и (или) владельцу специального счета копию заключения межведомственной комиссии о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, а также копию распоряжения, принятого соответствующим федеральным органом исполнительной власти Челябинской области, органом местного самоуправления муниципального образования Челябинской области, о признании дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 6 Порядка непредставление (представление не в полном объеме) документов, указанных в пункте 2 настоящего Порядка является основанием для отказа в предоставлении выплаты собственнику. Следовательно, непредставление документов, указанных в подпунктах 4 и 5 пункта 2 оспариваемого Порядка..., является основанием для отказа собственникам помещений в многоквартирном доме в предоставлении выплаты средств за счет фонда капитального ремонта.
Таким образом, положения Порядка не предусматривают возможность выплаты средств фонда капитального ремонта в случае, если изъятию для государственных (муниципальных) нужд подлежит земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, непризнанный аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Оспариваемый Порядок не предусматривает каких-либо положений, позволяющих расходование средств специального счета фонда капитального ремонта на цели, не предусмотренные ч. 2 ст. 174 ЖК РФ.
Суд соглашается с доводами прокурора о том, что анализ оспариваемых положений, содержащихся в подпунктах 4 и 5 пункта 2 и подпункте 1 пункта 6 оспариваемого Порядка..., а также положений оспариваемого нормативного правового акта в целом, позволяет сделать вывод о том, что данный нормативный правовой акт не предусматривает возможности выплаты средств фонда капитального ремонта во всех случаях изъятия земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, для государственных или муниципальных нужд.
Однако это обстоятельство не свидетельствует о том, что оспариваемые прокурором положения нормативного правового акта противоречат федеральному закону.
В соответствии со статьей 167 ЖК РФ органы государственной власти субъекта Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, которые направлены на обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и которыми устанавливаются порядок выплаты владельцем специального счета и (или) региональным оператором средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, а также порядок использования средств фонда капитального ремонта на цели сноса или реконструкции многоквартирного дома в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.
В исполнение федерального законодательства принят Закон Челябинской области от 27.06.2013 года № 512-ЗО "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Челябинской области", статья 12 которого предусматривает, что в случае признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции средства фонда капитального ремонта используются на цели сноса или реконструкции этого многоквартирного дома в соответствии с Жилищным кодексом РФ по решению собственников помещений в этом многоквартирном доме.
Порядок использования средств фонда капитального ремонта на цели сноса или реконструкции многоквартирного дома устанавливается Правительством Челябинской области.
В случае изъятия для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, признанный аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, и соответственно изъятия каждого жилого помещения в этом многоквартирном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, Челябинской области или муниципальному образованию, средства фонда капитального ремонта распределяются между собственниками помещений в этом многоквартирном доме пропорционально размеру уплаченных ими взносов на капитальный ремонт и взносов на капитальный ремонт, уплаченных предшествующими собственниками соответствующих помещений.
Порядок выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме устанавливается Правительством Челябинской области.
Постановлением Правительства Челябинской области от 25 декабря 2013 г. № 557-П утвержден Порядок использования средств фонда капитального ремонта на цели сноса или реконструкции многоквартирного дома, расположенного на территории Челябинской области, который установил правила и условия использования в соответствии с частями 10 и 11 статьи 32 Жилищного кодекса РФ средств фонда капитального ремонта на цели сноса или реконструкции многоквартирного дома, расположенного на территории Челябинской области, признанного в установленном порядке аварийным и подлежащим сносу (далее именуется - многоквартирный дом), по решению собственников помещений в многоквартирном доме.
Постановлением Правительства Челябинской области от 26 декабря 2013 года № 556-П утвержден оспариваемый прокурором в части Порядок выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области, который предусматривает порядок выплаты средств фонда капитального ремонта в случае, если изъятию для государственных (муниципальных) нужд подлежит земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, признанный аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.
Отсутствие в Челябинской области нормативного правового акта, устанавливающего порядок выплаты средств фонда капитального ремонта в случаях, когда земельный участок изымается для государственных (муниципальных) нужд по иным основаниям, не связанным с признанием многоквартирного жилого дома аварийным и подлежащим сносу, не свидетельствует о противоречии федеральному закону оспариваемых прокурором норм.
Суд считает, что требования прокурора в этой части направлены на преодоление правового пробела, вызванного отсутствием нормативного правового регулирования выплат средств фонда капитального ремонта в случаях, если земельный участок изымается для государственных (муниципальных) нужд по иным основаниям, и распространение действия оспариваемого Порядка... на все случаи изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд.
Удовлетворение требований прокурора в части признания недействующими положений подпунктов 4 и 5 пункта 2 и подпункта 1 пункта 6 оспариваемого Порядка... в целом при отсутствии их противоречий федеральному законодательству по своей сути являлось бы вмешательством судебной власти в деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что недопустимо в силу действия конституционного принципа разделения властей и принципа самостоятельности органов государственной власти и суда. В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции не вправе вмешиваться в компетенцию Правительства Челябинской области и распространять действие оспариваемого Порядка... на правоотношения, которые этим нормативным правовым актом не регулируются.
Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17.07.2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Подпункт 2 пункта 6 Порядка устанавливает в качестве основания для отказа заявителю в предоставлении выплаты выявление недостоверных сведений, при этом критерии определения недостоверности документов в Порядке не предусмотрены.
Таким образом, данное положение Порядка устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, широту дискреционных полномочий в связи с неопределенностью условий и оснований принятия решения, что в соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является коррупциогенным фактором.
Доводы представителя Правительства Челябинской области о том, что недостоверность содержащихся в документах сведений означает несоответствие их действительности и указанные требования не являются оценочными, суд признает несостоятельными. Из положений пункта 2 оспариваемого Порядка..., предусматривающего перечень документов, представляемых региональному оператору и (или) владельцу специального счета, следует, что такие документы представляются собственником помещения, а перечень таких документов предусматривает как документы этого собственника такие как: заявление, копия документа, удостоверяющего личность, так и документы, которые выданы федеральными органами исполнительной власти и межведомственной комиссией, содержание которых, в том числе и достоверность содержащихся в них сведений, не зависит от воли и усмотрения собственника жилого помещения.
Таким образом, суд признает доводы прокурора о том, что подпункт 2 пункта 6 Порядка не соответствует действующему законодательству, поскольку содержит коррупциогенный фактор.
Поскольку суд при разрешении данного дела не связан основаниями и доводами заявленных требований, в соответствии с частью 3 статьи 246 и частью 2 статьи 56 Гражданского процессуального кодекса РФ, судом был вынесен на обсуждение сторон вопрос о соответствии подпункта 1 пункта 6 оспариваемого Порядка... федеральному законодательству в той мере, в которой он позволяет региональному оператору и (или) владельцу специального счета отказать в предоставлении выплаты по мотиву непредставления собственником помещения документов, указанных в пункте 2 Порядка, и в том случае, если отсутствуют документы, которые могут быть получены путем межведомственного информационного взаимодействия.
Положения статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предусматривают, что органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе.
Поскольку перечень документов, которые представляются собственником региональному оператору и (или) владельцу специального счета для получения выплаты, установленный пунктом 2 оспариваемого Порядка..., включает документы, которые могут быть получены в порядке межведомственного взаимодействия, положения подпункта 1 пункта 6 оспариваемого Порядка..., предусматривающие в качестве основания для отказа в предоставлении выплаты непредставление (представление не в полном объеме) документов, указанных в пункте 2 настоящего Порядка..., без учета возможности их получения в порядке межведомственного взаимодействия, положения подпункта 1 пункта 6 оспариваемого Порядка... противоречит положениям статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что заявление прокурора подлежит удовлетворению в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта 1 пункта 6 оспариваемого Порядка... в части, позволяющей уполномоченному органу отказать в предоставлении выплаты собственнику без учета возможности получения необходимых для рассмотрения заявления документов в порядке межведомственного взаимодействия, и подпункта 2 пункта 6 этого же Порядка. Основания для удовлетворения требования прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству пунктов 4 и 5 пункта 2 оспариваемого Порядка... не имеется.
В соответствии с требованиями части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что часть оспариваемого нормативного правового акта противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает оспариваемую его часть недействующей со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации", поэтому суд признает обоснованным и подлежащим удовлетворению требование прокурора о возложении на Правительство Челябинской области обязанности о публикации сообщения о решении суда в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 253, 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление Прокурора Челябинской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 1 пункта 6 Порядка выплаты региональным оператором и (или) владельцем специального счета средств фонда капитального ремонта собственникам помещений в многоквартирном доме, расположенном на территории Челябинской области, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 25 декабря 2013 года № 556-п в части, позволяющей отказать в предоставлении выплаты собственнику в случае непредставления документов, указанных в пункте 2 этого же Порядка, которые могут быть получены в порядке межведомственного взаимодействия, и подпункт 2 пункта 6 этого же Порядка.
Обязать Правительство Челябинской области опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В удовлетворении требований прокурора Челябинской области в остальной части отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Председательствующий
ТУРКОВА Г.Л.
------------------------------------------------------------------