Решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.11.2014 по делу N А76-19718/2014 <О признании частично недействующими Правил благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района от 29.05.2012 N 91>
АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 17 ноября 2014 г. по делу № А76-19718/2014
Резолютивная часть решения объявлена 10 ноября 2014 года.
Решение изготовлено в полном объеме 17 ноября 2014 года.
Арбитражный суд Челябинской области в составе судей Бастена Д.А., Белякович Е.В., под председательством судьи Шайхутдинова Е.М, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шальковой О.А., рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Прокурора Челябинской области
к Совету депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района,
третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрация Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района,
о признании недействующими в части Правил благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района № 91 от 29.05.2012,
при участии в судебном заседании представителя заявителя:
Москвитина Н.Н., удостоверение
установил:
прокурор Челябинской области (далее - заявитель, Прокурор) 05.09.2014 обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Совету депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района (далее - ответчик, Совет депутатов) о признании недействующими Правил благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района № 91 от 29.05.2012, в части пунктов:
3.1 слов "и прилегающей территории";
3.2.4 слов "а также прилегающие территории шириной 15 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей";
3.2.5 слов "а также прилегающая территория шириной 50 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей";
3.2.6 слов "а также прилегающая территория в длину - в пределах границ их участков, в ширину не менее 10 метров от границы земельных участков по периметру, а при ширине тротуара и газона менее 10 метров до проезжей части дороги";
3.2.8 слов "и 25-метровой прилегающей территории по периметру";
3.2.9 слов "и по периметру 10-метровой прилегающей территории";
3.2.13 слов "и 15-метровой прилегающей территории";
3.7 - полностью;
4.3 слов "а также прилегающей территории, закрепленной в соответствии с разделом 3 настоящих Правил";
4.12 слов "ежедневно убирать прилегающие территории, закрепленные в соответствии с разделом 3 настоящих Правил";
6.2 слов "и прилегающих";
7.8 слов "прилегающих и закрепленных территориях";
9.1 слов "и территорий, прилегающих к ним";
15.4. слов "а также на прилегающих территориях".
Определением от 06.08.2014 заявление принято к производству арбитражного суда, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района (далее - Администрация поселения).
В судебном заседании Прокурор поддержал требования, сослался на доводы, изложенные в заявлении, уточнении к нему (л.д. 4 - 10).
Ответчик в судебное заседание не явился, отзыв на заявление не представил. Определение от 06.08.2014 о принятии заявления к производству суда направлено заказным письмом с уведомлением по адресу ответчика - Челябинская область, Агаповского района, п. Наровчатка, ул. Кооперативная, д. 11 (л.д. 79).
Определение от 02.09.2014 о назначении судебного разбирательства направлено заказным письмом с уведомлением, а также размещено на официальном сайте суда. Почтовое отправление (определение от 02.09.2014) вручено организацией почтовой связи ответчику (л.д. 86).
Администрация поселения в судебное заседание полномочного представителя не направила. Определение от 06.08.2014 о принятии заявления к производству суда направлено заказным письмом с уведомлением по адресу Администрации поселения - Челябинская область, Агаповского района, п. Наровчатка, ул. Кооперативная, д. 11 (л.д. 78).
Таким образом, дело рассматривается в отсутствие сторон, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, по имеющимся в деле доказательствам.
При рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.
Решением Совета депутатов № 91 от 29.05.2012 утверждены Правила благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения (далее - Правила) (л.д. 13 - 26).
Указанные Правила обнародованы 08.06.2012 путем официального опубликования в газете Агаповского муниципального района "Звезда" № 62 - 63 (л.д. 27).
Разделом 3 Правил "Порядок закрепления территории с целью ее санитарного содержания и благоустройства" закреплены следующие положения:
Благоустройство территории населенных пунктов осуществляется гражданами, предпринимателями, предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их организационно-правовой формы в пределах границ собственного землеотвода и прилегающей территории либо специализированными предприятиями и организациями, на которых возложено выполнение данного вида деятельности (пункт 3.1).
С целью обеспечения надлежащего санитарного состояния территории поселения, реализации мероприятий по охране и защите окружающей среды от загрязнения закрепить для их уборки и санитарного содержания за гражданами, предпринимателями, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их организационно-правовой формы в следующем порядке (пункт 3.2), в том числе:
За учреждениями социальной сферы (школы, дошкольные учреждения, учреждения культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта) закрепляются участки в пределах землеотвода, а также прилегающие территории шириной 15 метров по периметру при отсутствии землепользователей. При рядовой застройке - в длину - в пределах середины границ их участков, в ширину - до проезжей части дороги, площади, переулка, проезда (пункт 3.2.4)
За предприятиями промышленности, торговли и общественного питания, транспорта, заправочными станциями - участки в пределах землеотвода, а также прилегающая территория шириной 50 метров по периметру при отсутствии землепользователей. При рядовой застройке - в длину - в пределах середины границ их участков, в ширину - до проезжей части дороги, площади, переулка, проезда (пункт 3.2.5).
За частными домовладениями (домовладельцами, лицами в них проживающими, пользователям) - участки в границах землеотвода, а также прилегающая территория в длину - в пределах границ их участков, в ширину - не менее 10 метров от границы земельных участков по периметру, а при ширине тротуара и газона менее 10 метров до проезжей части дороги (пункт 3.2.6).
За гаражными кооперативами - земельные участки в пределах землеотвода и 25-метровой прилегающей территории по периметру (пункт 3.2.8).
За садовыми товариществами и дачными кооперативами - земельные участки в пределах землеотвода и по периметру 10-метровой прилегающей территории (пункт 3.2.9).
Кладбище - за организацией, осуществляющей обслуживание объекта, в пределах землеотвода и 15-метровой прилегающей территории (пункт 3.2.13).
При заключении договора аренды арендодатель отдельным пунктом в договоре определяет ответственность, порядок содержания и границы закрепления прилегающей к арендованному участку территории с привязкой на местности (пункт 3.7).
Разделом 4 Правил "Требования по содержанию предприятиями, организациями и частными домовладельцами на территории поселения" предусмотрено, что:
Домовладельцы и пользователи, проживающие в индивидуальных домах, обязаны обеспечивать надлежащее содержание территорий домовладений, находящихся в их собственности либо пользовании, а также прилегающей территории, закрепленной в соответствии с разделом 3 настоящих правил (пункт 4.3).
Предприятия, руководители предприятий, учреждений, организаций, индивидуальные предприниматели обязаны следить за содержанием в чистоте и порядке занимаемой площади, ежедневно убирать прилегающие территории, закрепленные в соответствии с разделом 3 настоящих Правил (пункт 4.12).
В соответствии с пунктом 6.2 раздела 6 Правил "Уборка территории поселения в осенне-зимний период": все предприятия, учреждения, организации независимо от их правового статуса и хозяйственной деятельности, предприниматели в ведении которых находятся здания, сооружения, места с массовым пребыванием людей, а также граждане - домовладельцы и лица в них проживающие, владельцы, распорядители или пользователи земельных участков, зданий и сооружений обязаны проводить очистку от снега, льда, грязи, опавшей листвы, занимаемых и прилегающих территорий. Твердое покрытие пешеходных зон (асфальт, плитка, бетон и др.) очищается под скребок и при необходимости обрабатывается противогололедными материалами.
В силу пункта 7.8 раздела 7 Правил "Уборка территории поселения в весенне-летний период": юридические лица, предприниматели и частные домовладельцы, либо пользователи на своих земельных участках, прилегающих и закрепленных территориях, проводится систематическая борьба с сорной растительностью, в том числе растениями, вызывающими аллергическую реакцию у населения, уничтожая опасные сорняки до их цветения и созревания семян, а также уничтожать вредителей зеленых насаждений, допустимая высота травяного покрова не более 10 см.
В соответствии с пунктом 9.1 раздела 9 Правил "Производство ремонтно-строительных работ": обустройство и содержание строительных площадок и территорий, прилегающих к ним, восстановление благоустройства после окончания строительных и ремонтных работ возлагаются на ремонтно-строительные организации на весь период ремонтных или строительных работ.
В соответствии с пунктом 15.4 раздела 15 Правил "Охрана зеленого фонда муниципального образования": юридические и физические лица (индивидуальные предприниматели), в собственности или в пользовании которых находятся земельные участки, обязаны обеспечить содержание и сохранность зеленых насаждений, находящихся на этих участках, а также на прилегающих территориях, а также доводить до администрации сельского поселения и соответствующих служб обо всех случаях массового появления вредителей и болезней и принимать меры по борьбе с ними.
Прокурор, посчитав Правила противоречащими действующему федеральному законодательству в части слов: "и прилегающей территории" (пункт 3.1); "а также прилегающие территории шириной 15 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей" (пункт 3.2.4); "а также прилегающая территория шириной 50 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей" (пункт 3.2.5); "а также прилегающая территория в длину - в пределах границ их участков, в ширину - не менее 10 метров от границы земельных участков по периметру, а при ширине тротуара и газона менее 10 метров до проезжей части дороги" (пункт 3.2.6); "и 25-метровой прилегающей территории по периметру" (пункт 3.2.8); "и по периметру 10-метровой прилегающей территории" (пункт 3.2.9); "и 15-метровой прилегающей территории" (пункт 3.2.13); "а также прилегающей территории, закрепленной в соответствии с разделом 3 настоящих правил" (пункт 4.3); "ежедневно убирать прилегающие территории, закрепленные в соответствии с разделом 3 настоящих Правил" (пункт 4.12);: "и прилегающих" (пункт 6.2); "прилегающих и закрепленных территориях" (пункт 7.8); "и территорий, прилегающих к ним" (пункт 9.1); "а также на прилегающих территориях" (пункт 15.4), обратился с заявлением в арбитражный суд о признании недействующими Правил в указанной части.
Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.
В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ") решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Согласно части 2 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (здесь и далее АПК РФ в редакции, действовавшей до 06.08.2014) прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Соответственно, статьей 52 АПК РФ предусмотрено право прокурора субъекта Российской Федерации или заместителя прокурора субъекта Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров или их заместителей обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов... органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Пунктом 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" разъяснено, что по правилам главы 23 АПК РФ рассматриваются дела об оспаривании актов, принятых органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы.
Как следует из материалов дела, Советом депутатов 29.05.2012 принято решение № 91, которым утверждены Правила (л.д. 13 - 26).
В соответствии с пунктом 4 статьи 20 Устава Наровчатского сельского поселения, официальным опубликованием решений Совета депутатов считается публикация полного их текста в автономной некоммерческой организации "Редакция газеты "Звезда".
Указанные Правила обнародованы 08.06.2012 путем официального опубликования в газете Агаповского муниципального района "Звезда" № 62 - 63 (л.д. 27).
Таким образом, решение Совета депутатов № 91 от 29.05.2012 является нормативным правовым актом, поскольку адресовано неопределенному кругу лиц, рассчитано на неоднократное применение.
Из содержания частей 4, 5 статьи 194 АПК РФ следует, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовом акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии с частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Пунктом 3 статьи 43 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.
Структуру органом местного самоуправления Наровчатского поселения составляет, в том числе представительный орган - Совет депутатов, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (подпункт 1 пункта 1 статьи 16, пункт 1 статьи 17 Устава).
Пункт 19 части 1, часть 2 статьи 14 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" к вопросам местного значения сельского поселения относит утверждение правил благоустройства территории поселения.
Аналогичное положение предусмотрено подпунктом 19 пункта 1 статьи 5 Устава Наровчатского сельского поселения.
Соответственно, Правила благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения утверждены Советом депутатов в пределах своих полномочий.
Вышеприведенный пункт 19 части 1 статьи 14 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" к правилам благоустройства территории поселения, относит, в том числе установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), гражданское законодательство, в том числе определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав.
При этом гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 ГК РФ).
В силу статьи 210 ГК РФ бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором.
По смыслу названной нормы по общему правилу именно собственник содержит принадлежащее ему имущество, что выражается в поддержании его пригодного и безопасного для эксплуатации состояния, несении соответствующих расходов.
Согласно части 2 статьи 17 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", органы местного самоуправления поселений вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных, в том числе пунктом 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона.
Из содержания данной нормы следует, что законодатель исходит из добровольности участия граждан в выполнении социально значимых для поселения работ.
Однако, оспариваемые пункты Правил уборку и содержание прилегающих территорий, не принадлежащих гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на праве собственности или ином вещном праве, относят к обязанности указанных лиц без учета положений федерального законодательства.
Согласно статьям 2, 18 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
С учетом правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 14.12.2000 г. № 244-О, от 07.02.2002 г. № 16-О, от 05.07.2001 г. № 130-О, от 07.06.2001 г. № 139-О, Постановлениях от 21.11.2002 г. № 15-П, от 30.07.2001 г. № 13-П деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не должна подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.
Европейский Суд по правам человека (в том числе в Постановлениях от 08.11.2005 по делу "Худоеров (Khudoyorov) против Российской Федерации", от 28.10.2003 по делу "Ракевич (Rakevich) против Российской Федерации", от 08.06.2006 по делу "Корчуганова (Korchuganova) против Российской Федерации") сформулировал принцип "предсказуемости" действий государственных (муниципальных) органов.
В соответствии с частью 6 статьи 194 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
Совет депутатов не представил суду пояснений и доказательств, подтверждающих соответствие оспариваемого нормативного правового акта вышеуказанным нормам законодательства.
При таких обстоятельствах, возложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание земельных участков (объектов), обязанности по содержанию территории общего пользования, прилегающей к их имуществу, но не находящейся в их собственности, владении либо пользовании, является произвольным, не основанным на федеральном законе или договоре, так как влечет за собой материальные затраты на содержание территории и угрозу привлечения к ответственности за неисполнение Положения в соответствии с действующим законодательством.
Более того, возложение в пункте 3.7 Правил обязанности на собственника при заключении договоров аренды внесения пункта, определяющим ответственность, порядок содержания и границы закрепления прилегающей к арендованному участку территории с привязкой на местности, противоречит части 1 статьи 421 ГК РФ, закрепляющей принцип свободы гражданско-правового договора.
Таким образом, положения Правил благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района № 91 от 29.05.2012 в вышеуказанной части не соответствуют ГК РФ, ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ".
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Челябинской области
решил:
требования прокурора Челябинской области удовлетворить.
Признать Правила благоустройства и санитарного содержания Наровчатского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Наровчатского сельского поселения Агаповского муниципального района № 91 от 29.05.2012 в части:
слов: "и прилегающей территории" п. 3.1.;
в части слов п. 3.2.4 "а также прилегающие территории шириной 15 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей";
в части слов п. 3.2.5 "а также прилегающая территория шириной 50 метров по периметру при отсутствии соседних землепользователей";
в части слов п. 3.2.6 "а также прилегающая территория в длину - в пределах границ их участков, в ширину не менее 10 метров от границы земельных участков по периметру, а при ширине тротуара и газона менее 10 метров до проезжей части дороги";
в части слов "и 25-метровой прилегающей территории по периметру" п. 3.2.8;
в части слов п. 3.2.9 "и по периметру 10-метровой прилегающей территории";
в части слов п. 3.2.13 "и 15-метровой прилегающей территории";
п. 3.7 - полностью;
в части слов п. 4.3 "а также прилегающей территории, закрепленной в соответствии с разделом 3 настоящих Правил";
в части слов п. 4.12 "ежедневно убирать прилегающие территории, закрепленные в соответствии с разделом 3 настоящих Правил";
в части слов п. 6.2 "и прилегающих";
в части слов п. 7.8 "прилегающих и закрепленных территориях";
в части слов п. 9.1 "и территорий, прилегающих к ним";
в части слов п. 15.4. "а также на прилегающих территориях" не соответствующими Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также недействующими.
Настоящее решение вступает в законную силу немедленно, может быть обжаловано в кассационном порядке в течение месяца в Арбитражный суд Уральского округа через Арбитражный суд Челябинской области.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда www.18aas.arbitr.ru.
Председательствующий
судья
Е.М.ШАЙХУТДИНОВ
Судьи
Д.А.БАСТЕН
Е.В.БЕЛЯКОВИЧ
------------------------------------------------------------------